七问《业主大会和业主委员会指导规则》

由住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《规则》）于2010年1月1日施行。从总体而言，该《规则》体系趋于完备，内容更加细化，操作性和指导性更强，值得肯定。但是，如果从行政指导文件的明确性和操作性角度来审视，笔者认为《规则》在某些问题上仍需进一步明确、细化和完善。

一部：业主委员会选举办法应该由“谁”制定？

《规则》第十七条三项赋予业主大会“选举业主委员会或者更换业主委员会委员”的权利，但是并没有明确业主大会是依据什么规则来选举或更换业主委员会委员。对于这一疑问，如果结合《规则》第十二条赋予首次业主大会筹备组“制定业主委员会选举办法”这一规定来推断，可以理解业主大会应该是依据筹备组制定的业委会选举办法来行使上述权利。据此，笔者认为《规则》第十七条应增加一项业主大会的权利即：制定“业主委员会选举办法。”为什么业委会选举办法应该由“业主大会”制定，而非由“筹备组”制定？具体原因详见笔者《筹备首次业主大会尚存的系列问题》一文，在此不重述。当然，我国《物权法》第七十六条和《物业管理条例》第十一条也并未明确业主大会有制定业委会选举办法的权利，而是明确规定其有选举、更换业委会委员的权利，但从该条的立法本意和逻辑判断，业主大会只有应先制定业委会的选举规则后，才可能再行使法律赋予其选举、更换业委会委员的权利，否则“皮之不存，毛将焉附”？

此外，《规则》第十七条还赋予了业主大会制定和修改业主大会议事规则，以及第十九条规定了业主大会议事规则应对业主委员会委员的资格、人楼和任期等；业主委员会换届程序、补选办法等作出规定。笔者认为上述规定容易使人混淆，它们实际上都是对业委会的相关工作作出规定，但是却被分散制定，不集中、不统一、不方便引用。

建议：（1）《规则》第十七条增加一项业主大会的权利：即“制定业主委员会选举办法”。以将业主委员会选举办法的“制定权”归还由业主大会行使。（2）将上述业委会的相关规定尽量纳入一项制定，比如纳入“业主委员会选举办法”，这样就集中统一、简单明了，便于操作。

二问：业主代表的人数规定有多少“代表性”？业主代表受托权限为何由业主大会决定？

《规则》第二十七条规定物业管理区域内业主人数较多的，可以“幢、单元、楼层”为单位，推选一名业主代表，那么该规定合理、适当；但如果以“幢、单元”为单位，只能推选“一名”业主代表，那么该规定有失妥当。比如一个建有多幢高层建筑的社区，共有10幢楼，每幢楼有20层、3个单元、300户业主，则该社区共有3000户业主。如果按照上述规定，以“幢”为单位推选一名业主代表，则该社区最多可推选10名业主代表参加业主大会。那么10名业主代表3000户业主参加业主大会，这个数量究竟有多少代表性？如果以“单元”为单位推选一名业主代表，则该社区最多可推选30名业主代表参加业主大会。那么30名业主代表3000户主，这个比例具有广泛性吗？

此外，《规则》第二十八条规定：“业主可以书面委托的形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权，具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定。”该条对作为受托人的业主代表的代理权限作出了规定。笔者认为该条在实际操作中容易被误解和违法执行，因为其规定业主委托业主代表的具体委托内容、期限、权限等是由“业主大会议事规则”（实际是“业主大会”）规定，而非作为委托人的“业主”本人规定，这明确违反我国《民法通则》、《合同法》关于委托代表的法律规定。因为受托人的代理权限、期限等事项只能由委托人授予、第三人无权干涉。

建议：（1）《规则》第二十七条对以“幢、单元”为单位推选业主代表的人数适度放宽，不宜限定为“一名”业主代表，以确保业主代表的适度广泛性。（2）删除《规则》第二十八条中“具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定”一句。

三问：业委会委员的总人数上限是否合理？

《规则》第三十一条规定业主委员会由5至11人单数组成。笔者以为，将业委会委员总人数的上限规定为11人，对于有数千户业主的大型社区而言，并不妥当。主要理由在于：根据《规则》第三十五条的规定，业委会被赋予了九项职责，这些职责的工作内容其实是非常庞杂和繁重的，尤其是第四项职责：“督促业主交纳物业服务费及其他相关费用”；以及第八项职责：“调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷”；这些几乎构成了业委会的日常工作。可以推测，在北京、上海等大城市里，那些有数千户住宅的大型社区（特别是新社区），其业委会的日常工作量是非常大的。这类社区的业委会即使有11个委员，其中又有多少人有富余的时间和精力来履行上述职责？因此，《规则》对业委会委员的总人数上限实行一刀切的规定，而且还限定在11人的上限，对于大型社区而言是不妥当的。

建议：《规则》对业委会委员总人数的上限适当调整，可否根据社区的业主总数量按照一定比例来确定业委会委员总人数的上限。

四问：业委会是否需要专门的办公场所？

读完《规则》后会发现：《规则》并没有规定业委会有专门的办公场所。业委会是否需要专门的办公场所呢？笔者以为答案是肯定的。因为业委会是业主大会的常设代表机构，其要履行《规则》第三十五条赋予的工作职责，如果没有专门的办公场所，那么委员们将会选择在哪里召开会议、存放工作档案、为业主调解物业纠纷、调理业主意见与建议……？当前，（行政）社区里的居委会、物业管理区域里的物业服务企业都有法律规定的专门办公用房保障其工作的正常开展，那么作为社区的新组织——业委会，也应考虑为其设立专门的办公场所。事实上，这也是完全可行的。因为多数物业管理区域内一般都有业主共有的物业管理办公房等房屋，业主大会有权以会议决定等方式将它们中的部分房屋作为业委会的专门办公场所，以保障业委会正常履行职责，正常开展工作。

建议：（1）《规则》应对业委会是否需要专门的办公场所出出明确规定，或者各地社区业主大会在实践中对此作出明确决定。

五问：工作档案是否应该包括首次业主大会筹备组的工作档案、业主共有部分经营收支帐簿以及业主大会、业委会工作经费帐簿？

《规则》第四十条对业委会建立“工作档案”的主要内容作出了明确规定，非常值得肯定和称道。因为这些档案既是业主大会、业委会主要工作的书面载体，又是社区业主自治历史的重要资料，于社区非常宝贵。但遗憾的是，该条没有将首次业主大会筹备组的工作档案、业主共有部分经营收支帐簿以及业主大会、业委会工作经费的帐簿纳入工作档案的主要内容。笔者以为上述三类档案也非常重要。前者是筹备首次业主大会的工作记录，根据《规则》第十二条规定的筹备工作内容来看，该工作记录的内容相当多，而且相当重要，应该纳入工作档案保管。后两者涉及全体业主共有财产的使用情况，虽然《规则》第三十六条、第四十二条规定了业主对共有部分经营收支情况及以工作经遇的收支情况享有知情权和监督权，但从档案保护的角度出发，其更应该纳入工作档案保管。

建议：《规则》第四十条将首次业主大会筹备组的工作档案，业主共有部分经营收支帐簿以及业主大会、业委会工作经遇的帐簿纳入工作档案。

六问：工作档案是否需要专人保管？是否需要明确保管期限？

综览《规则》，没有发现对工作档案是具由专人保管以及保管期限作出明确规定，笔者认为不妥。其一，参照《规则》第四十一条的规定：“业主委员会应当建立印章管理规则，并指定专人保管印章”，业委会的工作档案尤其是专项维修资金筹集及使用帐目，业主大会和业委会工作经费帐簿可以说与业主大会和业委会印章同样重要，因此宜确定专人保管，以免丢失、损毁。其二，既然工作档案需要保管，那么对于不同的工作档案尤其是专项维修资金筹集及使用帐目，业主大会和业委会工作经费帐簿涉及全体业主共有财产权益的工作档案非常有必要明确保管期限。一旦明确保管期限，如果某些档案纳入我国《档案法》及地方档案法规规定的收集范围，这些档案也就成为国家和社会的财富了。换言之，如果没有明确保管期限，这些工作档案的寿命就变化莫测了。

建议：《规则》对业委会的工作档案明确专人保管以及保管期限。

七问：对业委会未建立工作档案，或者工作档案保管不全，或者丢失重要工作档案的行政监督措施是什么？

《规则》全篇仅有第五十六条对业委会及委员拒不移交所保管的档案资料这一情形作出救济指导，即可以请求物业所在地的公安机关协助移交。但没有对业委会未建立工作档案，或者工作档案保管不全，或者丢失重要工作档案等情形作出相应的救济指导。笔者认为上述问题非常重要，不应忽略和遗漏。比如业委会丢失了业主共有部分经营收支帐簿，导致该部分财务难以核实，行政主管部门应该如何处理？

建议：《规则》对业委会未建立工作档案，或者工作档案保管不全，或者丢失重要工人档案等情形制定明确的行政监督措施。