【提要】:本文所探讨的房屋登记民行交叉案件,是指买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议成为房屋登记行为合法与否的前提或基础的案件。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条为此类案件的审理提供了裁判思路,即确立了民事法律关系效力确认优先原则,但在审判实践中,第八条却存在着不慎周详之处。
本文拟以我国中部某省S市[1]近五年审理的房屋登记民行交叉案件为样本进行分析,当前房屋登记案件存在着收案骤升化、原告群体化、矛盾尖锐化趋势,该类案件在适用第八条时遇到 “民事先行原则”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬,以及信访民行交织等难题。为此,笔者从引入行政附带民事诉讼制度的理论依据、实践可行性、试点经验及国外参考等角度提出构建行政附带民事诉讼制度的建议,希冀从根本上破解上述难题。
一、现实考量:房屋登记民行交叉案件的现状分析
(一)案件呈现“三大趋势”
1、收案骤升化趋势
2、原告群体化趋势。近五年来,S市在商品房开发过程中,由多方联合开发的情况增多。房屋建成后,合作各方因利益分配产生纠纷,各自背着对方将房屋重复出卖,致使无法办理房产证的众多买受人诉至法院,要求房屋登记机关履行法定职责,或者要求人民法院撤销登记机关给对方办理的房产证。
3、矛盾尖锐化趋势
随着我国房屋私有化的进程,房屋已成为人们最重要的生活资料。加之近年来,房地产市场异常活跃,商品房价格的逐年攀升,房屋在人们心目中的地位愈来愈重,与房屋产权密切相关的房屋登记民行交叉案件的当事人之间对立情绪也愈发尖锐。
(二)当前房屋登记民行交叉案件的审理依据
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定 :“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼”。
该条规定确立了房屋登记行政案件中民事法律关系效力确认优先原则。当作为行政登记行为前提的基础民事法律关系效力存在争议时,必然影响房屋登记行政行为的维持或撤销。告知当事人先行解决民事法律关系效力争议,行政诉讼案件暂不予受理,已经立案受理的,应当裁定中止诉讼。该条规定确实能统一房屋登记民行交叉案件的裁判思路。然而,该条规定在审判实践中还存在不甚周详之处。
二、制度评析:《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的现实困境及原因分析
(一)实践中常见问题梳理
1、“民事先行一刀切”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突
第八条规定,当房屋登记行政案件的当事人存在基础关系的民事争议时,法院告知其先行解决民事争议。但实践中,多数当事人经释明后,仍不愿另行提起民事诉讼而坚持行政诉讼;或者当事人提起民事诉讼后,却被人民法院告知不符合起诉条件等。
如:甲公司与乙公司就1500平方米的工业厂房签订《房屋买卖合同》,并依法办理房屋所有权变更登记(过户)手续,取得了《房屋所有权证》。随后,甲公司三名股东之一的王某,以《房屋买卖合同》有瑕疵为由,以某市房管局为被告,乙公司为第三人提起了行政诉讼,要求撤销市房管局颁发给乙公司的《房屋所有权证》。[2]法院依据上述司法解释第八条规定“当事人基于房屋登记中的买卖无效等为由的…中止诉讼”,中止了本案的诉讼。但当王某提起《房屋买卖合同》的民事确认之诉时,法院依据民诉法第119条:“原告是与本案有直接利害关系的公民……”的规定,不予受理王某的民事诉讼。此时,王某为保护自己的权益坚持行政诉讼怎么解决?
2、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬
行政诉讼中止后,如果原告始终不提起民事确认之诉,行政诉讼如何恢复审理?实践中,法院对此亦束手无策。此外,撤销房屋权属登记证的行政诉讼,中止期间有多长,什么时间、什么事由后可以恢复审理?上述缺陷被恶意利用时,会使行政诉讼无限拖延,损害买受人利益;导致物权归属不确定、物权登记公示效力受限、影响物权正常流转、交易秩序的相对稳定和司法公正。
3、信访民行交织问题频发
2012年,基于房屋登记民行交叉案件不能有效的解决,当事人多次赴省、赴京上访,行政庭、民庭均基于同一纠纷分头答疑及接访当事人26起,同比增长36.7%,大大增加了法院的信访成本。
(二)问题之成因
1、主观方面
对登记行为纠纷实质是民事争议的,当事人但坚持行政诉讼是因为行政诉讼较民事诉讼有相当有利的因素,(1)与民事诉讼高额的诉讼成本相较,行政诉讼成本较低;(2)基于规避诉讼风险考虑,如举证责任上的有利,行政诉讼主要由被告负举证责任,而民事诉讼举证责任一般由原告承担,故当事人坚持选择行政诉讼。
2、客观方面
(1)对“当事人”主体资格范围未作明确界定。
首先,行政诉讼与民事诉讼原告的范围并非完全重合。民事诉讼法第119条中对原告资格的表述为“有直接利害关系”,而行政诉讼法解释第12条规定的表述为“有法律上利害关系”。可见两者所规定的原告主体资格不完全相同,这就造成“规定”第八条中所指的“当事人”,究竟是行政诉讼关系中的当事人,还是民事诉讼关系中的当事人,存在严重的异议。[3]民事诉讼原告主体资格以民事实体权利受侵害与否为依据而认定;行政诉讼原告主体资格是与具体行政行为有“法律上利害关系”为依据而认定。故在房屋登记行政关系中享有行政诉权未必同时享有民事诉权。因此,在具体适用第八条规定时,“当事人”必须同时符合行政诉讼法以及民事诉讼法中原告资格的条件,否则其无权依据该条提起基础民事法律关系效力确认之诉。而该条规定一是没有明确是哪一种法律关系的“当事人”。其次,没有规定法院能否依据该条规定,对仅仅享有行政诉权而不享有民事诉权的“当事人”提出民事关系效力异议为由的案件裁定中止诉讼!
(2)恢复诉讼程序的规定缺乏可操作性。
《中华人民共和国民事诉讼法》第150条及行政诉讼法第51条均为原则性规定,即“中止诉讼的原因消除后,恢复诉讼”。而本规定第八条中对于恢复行政诉讼程序的事由、恢复时间也未作规定,缺乏可操作性。实践中是当事人申请恢复行政诉讼程序,还是法院依职权恢复行政诉讼程序?该条款的模糊规定,造成司法实践中中止诉讼后,行政诉讼迟迟不能恢复审理。
(3)中止诉讼固有的弊端。
中止诉讼后,由于民庭案件多,民事案件审理周期长,且经过一审、二审甚至再审,久拖不决,导致行政诉讼迟迟不能恢复审理,易激化当事人矛盾,造成多渠道上访。实践中当事人往往因行政诉讼迟迟不能恢复审理、对民事诉讼的审理结果不满意等原因将承办民事、行政案件法官分别投诉,使行政庭和民庭均被卷入信访漩涡,增加了法院处理信访的成本。
综上分析,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条仍然面临着实践操作上的重重障碍,亟待破局。
三、破局之路:走出第八条实践困境的有效路径选择
除了上述所说的实践困境外,我们认为即便基础民事法律关系确实是真实有效的,行政行为的合法性也不可以完全依赖基础民事法律关系。例如,在房屋登记类案件中,房屋登记机关亦可因超越职权、违反法定程序等行为构成违法。在这种情况下,若原告同时以基础民事法律关系无效,以及被诉行政行为程序违法等为由提起行政诉讼,法院就不应一概要求当事人先行提起民事诉讼而拒绝对行政案件作出裁判。此时最便捷有效的审理方式应是行政附带民事诉讼,在行政案件的审理中一并审理民事争议。[4]
(一)破解困境的总体思路—引入行政附带民事诉讼制度
1、确立行政附带民事诉讼制度的出发点
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