从个案判例试析政府对业主大会指导与业主委员会备案的法规完善

一、案件判例的主要情况

南京市某住宅小区，由住宅与非住宅两类物业组成。2002年12月，该小区准备成立业主大会及业主委员会。在区房管局的指导下，成立了由当地社区、派出所、建设单位、物业公司、业主等代表组成的筹委会。2004年8月，该小区又出现自愿报名的形式，成立了一个由住宅部分业主代表组成的筹备组。2004年9月，该筹备组组织选举产生了业主委员会，并通过大会议事规则、业主公约。2004年10月，该业主委员会向区房管局申请备案，并提交物业基本情况、筹备工作报告、公告、会议纪要、大会会议记录、业主委员会委员、大会议事规则、业主公约等备案材料。

该小区持不同意见的87位业主得知情况后，随即署名向区房管局反映该小区有两个筹备组，以及业主委员会选举中部分业主操纵的违规问题。区房管局对87位的业主签名投诉，要求业主代表一个月时间内，提供87位业主产权证、售房合同等相关证明材料。但业主代表只提供了其中4位业主的证明材料。为此，区房管局对87位投诉未作出明确的答复，于2004年11月，对业主委员会予以备案，并出具了刻章证明。

2004
年11月，该小区87名业主，以区房管局行政不作

为，未能履行监管职能，导致小区业主委员会在未获得超过三分之二的法定票数的情况下备案成立，业主委员会影响自己权益，诉请法院判令区房管局撤销非法业主委员会，并重新进行选举，向区人民法院提起行政诉讼。

区房管局应诉认为：国务院《物业管理条例》作出“业主委员会自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”的规定之后，《江苏省物业管理条例》进行了修订，将原规定“登记确认”修改为“备案”；而且明确规定“对依法成立的业主委员会，物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予以公布。依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期”。业主委员会是基于业主团体的自治意思自行设立的，行政主管部门的备案行为并不影响业主委员会的成立，对业主委员会的法律地位和权利义务不产生任何影响。业主委员会的备案是告知性备案，不属于人民法院行政诉讼行政诉讼的受案范围。作为行政机关，没有法律授权的，不能对民事行为进行干预，对业主成立业主委员会的行为只能进行指导，只对业主委员会成立过程的材料进行形式审查，对其真实性无进一步实质审查的义务。如部分业主认为自己的选举权和被选举权受到侵害，可以依照规定召开业主大会临时会议，进行改选或修改，维护自己的合法权益。

业主委员会应诉认为：业主委员会向行政主管部门备案属于告知性备案，不具有行政确认的效力，不属于行政确认，不属于人民法院行政诉讼受案范围。在第二次筹备组组成前，开发商弃权，包括其他一些业主不参加筹备组，也未自荐成为业主委员会候选人，放弃了自己的权利行使，不应是业主委员会的过错，物业清册和业主清册没有提交法庭，不能理论上推论或断定业主委员会违法。
区人民法院判决认定：

    1、小区系由住宅和非住宅两类物业组成的一个物业管理区域。根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30内，向所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”的规定；《江苏省物业管理条例》第十二条“对依法成立的业主委员会，物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予以公布。依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期 ”《南京市业主大会导则》第十五条第（一）项、第（三）项“业主委员会自所在区物业管理行政主管同意备案之日起正式履行职责。”“所在区物业管理行政主管同意备案后出具盖有主管部门印章的《***业主委员会备案登记表》及《刻章证明》”的规定，物业管理行政主管部门对业主委员会的备案不同于一般的告知性备案。告知性备案对外不产生法律效力；业主委员会凭备案登记表及刻章证明，可以到公安部门办理刻制印章，并得以正式履行职责。因此，备案行为实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，这种备案行为属于行政确认。根据建设部《业主大会规程》、南京房管局《南京市业主大会导则》“业主委员会自备案之日正式履行职责，业主委员会履行职责所产生的民事责任由全体业主承担，业主委员会履行职责所作出的决定对全体业主具有约束力”的意见。区房管局的备案行为对业主的权利义务产生了实际影响，对业主具有了法律上的利害关系。

2、区房管局应通过对业主委员会提交的备案材料审查，能够对业主大会的成立、业主委员会的选举、业主公约及业主大会议事规则的通过情况实施有效监督，以保护全体业主的共同利益。基于行政
效率与行政实际（人力、物力的限制）的考虑，对业主委员会提交的备案材料的审查义务应限于形式审查，形式审查应包括备案材料是否齐全，是否符合法定要求，备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定。

3、确认业主身份和投票权数是筹备组应当履行的法定职责，也是区房管局备案时应当审查的关键材料。只有审查了这两份材料，才能确认业主大会召开、业主委员会的选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性。

4、备案行为属于依申请的行政行为。业主委员会备案申请书属于必备材料，业主委员会的申请书在形式上欠缺和不符合法定要求，如“决定对签名参加业主委员会投票选举的业主，视为为参加参加业主大会并赞成《业主大会议事规则》、《业主公约》”的内容，限制了业主的建议权和表决权，且筹备组成员均为住宅业主代表，不符合《南京市业主大会规程》“筹备组由业主代表、建设单位、物业管理企业代表组成”的要求。

综上，区房管局在对业主委员会提交的备案材料进行审查时，未尽到形式审查的的义务，在业主委员会提交的备案材料形式上不符合法定要件的情况下，即予以备案的行为，缺乏事实依据，依法应予以撤消。

判决撤消区房管局对业主委员会的备案登记行为。
  区房管局、业主委员会不服判决，依法向市中级人民法院提起上诉。

市中级人民法院2005年8月终审判决认定：

1、原审判决认定事实清楚，证据充分。区房管局具有依法对辖区内的物业管理活动进行监督的法定职责，应当对于报请备案的系列文件所反映出的业主委员会成立情况进行审核，仅凭报请备案的相关名目文件即可备案，将使法条表述的“依法成立”缺失审核主体，备案流于形式，可能导致对涉及广大业主切身利益的业主委员会成立过程缺乏足够的控制和监督。

2、区房管局对业主委员会予以备案后出具的相关文件证明并予公布，即确认了业主委员会依法成立，这一行为对公众产生了法律影响，当然影响上诉人的权益。区房管局的行政备案应为可诉的具体行政行为。原法院受理并对备案行为进行司法审查是正确的。认为备案属于告知性备案，不属于行政确认，备案不影响业主委员会的成立，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。
3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、国务院《物业管理条例》第六条、第十条、第十二条的规定，业主大会选举产生业主委员会是否依法成立，必须基于是否取得法律规定的票数，而投票权数是认定票数的基础，区房管局只有在对业主身份和投票权数确认的相关材料进行审查的前提下，才能确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法，区房管局认为只对提供的材料进行形式审查，对其真实性无进一步实质审查的义务，缺乏事实和法律依据，不予支持。

原审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，应予维持。

驳回上诉，维持原判。

    二、现行法规凸现的缺陷

此案的判决，不由的使人想起2003年11月20日，北京市海淀区人民法院确认海淀区房管局对中海雅园管委会换届选举中，对邮件快递提交的备案申请书、管委会章程、管委会委员名单及基本情况、产权人大会或产权人代表大会决议等材料（期间区房管局同样也收到了该区关于管委会换届选举侵害广大业主权益的举报），未依照职权给予书面答复（房管局口头告知材料不合要求），未依照规定尽其指导、监督的职责，不予备案的行政行为，是不履行备案职责的违法行为。

为期跨度时间不长的两起判例，事件类同，法院同样主要依据《中华人民共和国行政诉讼法》，作出的却是不同结果的判决。是法院裁量权显失公平？还是我们依法行政的物业管理法规出现缺陷？

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