社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理

[摘要]市场经济的发展而产生的房屋商品化改革和单位体制的解体，激发了产权意识以及共同利益的诉求，业主需要借助一定的社区自组织来满足自身需求，业主委员会应运而生。当前，我国业主委员会必须处理与社区主要治理主体之间的三个关系，但是由于现存的三大焦点问题，业主委员会的运行受到了一定的阻碍。因此，本文在客观分析当前社区业主委员会现状的基础上，探索城市业主委员会治理的变迁方向，提出合作主义视野下的中国城市社区业主委员会治理模式的选择及其实施路径。

一、我国城市业主委员会的法定权利及其作用

　　根据相关政策规定，居住小区已经交付业主使用，并且入住率达到50%以上时，应当在相关职能部门的指导下建立业主委员会。因此，在我国东部一些经济速度发展相对快的省市，业委会相继成立，成为社区的一道风景线。业委会是沟通业主和物业服务公司的桥梁，代表和维护着房地产产权人、使用人的合法权益。它是业主与物业服务公司的中间人，负责代表业主选择物业服务公司；同时，它也是协调人，负责收集业主意见与建议，掌握业主对物业治理方面的动态利益信息，并了解物业服务公司的运行情况，当业主与物业服务公司产生矛盾时，需要对此加以调解；此外，业委会还是监督人，负责监督物业服务公司的工作落实情况，对物业服务企业进行检查和监督。

　　二、当前我国业主委员会治理存在的问题：三大关系与三个焦点

　　随着房屋产权私有化程度的不断深入与公民参与意识的日益增强，街道办、居委会、业委会、物业服务公司和业主构成了新型的城市社区治理结构，成为五大主要治理主体。

　　街道办是市辖区和不设区的市的派出机构；业委会是在特定的物业治理区域内，代表全体业主实施自治管理的组织；物业服务公司是受聘于业主、提供小区物业服务的专业性公司；居委会是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织；业主则是物业治理区域内的购房者，享有房屋的产权。这五大治理主体在法理上具备不同的分工责任，由于街道办在此类维度上主要借助居委会来体现自身功效，由此，以业委会为中心，五大治理主体结成了三大关系，并在实际操作中折射出三个焦点问题。

　　1.三大关系

　　（１）业主委员会与街道办和居委会的关系

　　根据两个主体的不同功用定位，业委会的目标服务群体是住宅小区的业主，维护着小区业主的利益；而居委会的服务对象是全体社区居民（含业主），保障全体社区居民的利益。二者都围绕着构建和谐社会、推进城市建设、创建优美居住环境、塑造文明社区、提高居民生活质量展开工作，均是居民（业主）利益的代表，维护着居民的合法权益。

　　然而，在实际操作中，由于缺乏具体的责任分工，业委会与居委会在许多职能上存在着重合之处，这在无形中为业委会的独立发展设置了障碍。当业主与物业服务公司发生矛盾时，从职能上区分，业委会与居委会都有权介入协调，这就容易出现三种情况。第一，两方均推托不予承担这项责任，出现推诿现象，导致社区事务陷入拖沓处理阶段。第二，两方都采取介入，但未能把握好各自工作的侧重点，缺乏交流，进而产生内耗，浪费资源却事倍功半。第三，两方均采取介入，但是对问题的解决效果存在差异。居委会和业委会中的一方在处理这一问题上具备较高的能力，另一方面则处于弱势，久而久之，业主便会较为信任强势方而忽视弱势方。绩效的差异，容易导致两方产生矛盾。尤其当居委会承接了许多街道办下派的任务，较难为业主的利益奔波往来时，这就使得业委会与居民（业主）之间的关系紧密度优于居委会，业委会便能够获取较多的社会资本。一旦业委会成员强势武断，在一些问题上与居委会意见不统一，依靠着业主的支持便能够赢得更多的话语权，给居委会施加一定程度的压力，这类业委会与居委会之间的关系便与法律所赋予居委会的优先权有所冲突。

　　此外，当业委会与物业服务公司出现摩擦时，居委会应当协调两方关系，化解矛盾，努力促成两者达成共识。但是，如果在居委会的作用下仍然无法促使业委会与物业服务公司的和解，则居委会在社区治理中将处于较为尴尬的角色状态。

　　（２）业主委员会与物业服务公司的关系

　　千差万别的社区自身条件使业主对物业服务具备不同的需求度和满意度，同时业委会与物业服务公司的各自行为逻辑也为这两个主体的有效配合造成一定的障碍。第一，现实情况中，物业服务公司很少由业委会选聘，这便使得物业合同有时很难有效约束物业服务公司，削弱了业委会的监督效力。第二，当物业服务难以满足业主需求时，业委会便陷入两难窘境。有些物业服务公司忽视业主的权益，不能严格按合同、制度办事，服务质量和服务态度很难使业主满意，但是业委会却难以解聘这类物业服务公司。一方面由于业委会不具备独立的民事行为能力，加上物业合同条款过于粗线条，甚至物业合同本身有利于物业服务公司时，业委会很难通过法律途径解决纠纷。另一方面，业委会不敢轻易解聘物业服务公司。根据当前的法律规定，当物业服务质量欠佳时，业委会有权解聘物业服务公司，但是在解聘之后，原物业服务公司无须继续为物业治理区域提供服务。所以，在业委会寻找新的物业服务公司期间，社区会出现一段物业治理真空期，业主的物业需求完全被搁置，造成比原物业服务公司负责提供服务时更负面的状态，这迫使业委会对物业服务公司作出妥协与让步。第三，业委会过分挑剔物业服务公司。有一些业委会成员对物业服务提出了过高的要求，令市场化运营的物业服务公司承受较重的经济负担，导致两者难以有效合作。第四，业委会与物业服务公司串谋，侵吞物业维修基金。业委会与物业服务公司由个体组成，经济人趋利避害的本性会使得一些成员通过合谋骗取物业维修基金，损害业主权益。

　　（３）业主委员会与业主的关系

　　根据现行法律规定，业委会的设置通常有3种途径：一为业主自行选举；二为开发商组织筹办；三为小区前期物业管理组织筹办。有些开发商和前期物业服务公司出于自身利益考虑而不愿意组建业委会，则业委会的诞生惟有依靠业主的自发行为方可得以组建。但是，我国民众惯有的定向思维使得许多业主并不会主动进行选举，于是业委会始终难以浮出水面。即使组建了业委会，民主意识的缺乏使得业主与业委会之间存在较大的心理距离，导致业主对业委会的日常事务漠不关心，在下一届业委会的选举时采取弃权态度。也有一些具备维权意识的业主则较少具有民主运行意识，一味地想满足自身利益，不顾他人感受和需求，甚至打压其他群体，尤其当物业治理区域内业主结构差异较大时，业主之间存在诸多不同的偏好，使得业委会内部帮派林立。

　　此外，物业治理在我国兴起的时间尚短，一些业主仍以过去的标准来衡量小区的治理，拒绝缴纳物业管理费，致使业委会的物业维修基金来源渠道不畅。

　　２.三个焦点业委会理论层面的设定在实际生活中难以得到完备的对照，究其原因，大致集中在三大方面。

　　（１）业主委员会法律地位欠缺

　　长期以来，我国的业委会却始终缺乏相关法律对其赋予明确的民事能力界定，这成为困扰业委会发展的一大障碍。一方面，业委会与物业服务公司签订合同的主体资格不明确。根据法定权利，业委会有权选择物业服务公司并对其实行监督。但是，物业服务公司的管理行为建立在合同基础之上，是一种纯粹的市场行为。根据现行法律规定，合同的签订必须在两方民事法律主体之间操作。然而，目前我国的业委会既不是独立的法人单位，也不具备经营管理和服务的营业资格，所以，业委会的这一项职能缺乏法律上的支持和实际操作上的可能。另一方面，根据我国法律规定，只有在民政部部门登记注册的社团组织才能具有法律诉讼主体资格，而业委会只是在房管部门注册，并没有在民政部门登记，所以业委会在法律上来说，并不具备诉讼主体资格。业委会法律地位的空白，使业委会在遭遇业主拖欠物业管理费和物业服务公司横行时，无法名正言顺地提起法律诉讼。

　　（２）业主委员会工作班子素质不佳

　　根据我国现有的业委会的实际工作成效，业委会的组建有赖于灵魂人物和专业人士等精英的贡献。［1］业委会的职能要求其必须具备一定的专业化水准和积极的凝聚力，这些都离不开高素质的工作班子。由于业委会一般地处东部经济较为发达地区，业主的生活节奏普遍较快，加上城市内个人意识的增强，小区内的人际交往并不充分。所以，一般的业主很难了解候选人的具体情况，这就为业委会的工作班子埋下了隐患。另一方面，推选主任和副主任容易致使部分不是业委会委员的社区精英难以进入业委会，降低业委会工作班子的整体素质。此外，有的业委会成员员与物业服务公司相串通，坑害业主合法权益，给业主造成了一定的损失。

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