困境与出路

    (二)构建完整农地权利

    1.构建地位平等的农地所有权。应当开放土地的一级市场,赋予农地所有权与国家所有权平等之地位,赋予农地所有权人完整权能。在不违反法律关于农地用途变更规定之情形下,应当承认农地所有人之发展权,允许农地所有人通过出让的方式实现其对农地的收益权能。

    2.塑造独立完整的农地使用权。在主体方面,农地是以户为单位获得的,但不能认为农户是权利主体,农户只是方便管理而设置的一个农村单位,并不属于独立的民事主体形态。我们认为,其权利主体应为农村集体经济组织的成员,即“成员”通过“农户”这一特殊形式取得土地承包经营权。首先,农户只是土地承包经营权的形式主体,实质主体是本集体经济组织成员。[29]其次,土地承包经营权最初因成员身份而取得,而这种成员身份是以集体经济组织成员个体作为权利享有者的。再次,农户实际取得的从事承包经营的农地面积与农户的成员人数有关,并非每个农户都平等取得相同面积的农地。此外,村内重大事项之表决和同意标准都是以村集体经济组织成员作为计算单位,非以户为计算单位,也并非一户一票。在内容方面,权利人可以占有、使用、收益以及处分其土地承包经营权。

    (三)丰富农地流转形式,完善农地流转规则

    1.农地所有权流转形式之突破。在不改变农地公有之性质和农地用途之规定下,应当允许农地所有权的流转,当然,这种流转应当限制在特定主体之问,笔者认为,农民集体之问和农民集体与国家之问的农地所有权流转应当进行有益的尝试。换言之,农地所有权可以存在三种流转之形式:一是农民集体之问的农地所有权自愿流转,这种流转必须建立在自愿、公平之基础上;二是农民集体与国家之问的农地所有权自愿流转,这种流转同样必须建立在自愿、公平之基础上;三是农民集体与国家之问的农地所有权强制流转,这种强制流转之方式仅限于国家基于公共利益之口的需要取得农地之情形,而鉴于公共利益之模糊性与不确定性,有学者建议对这里的公共利益采用穷尽列举的方式,除法律有明确列举的情形之外,国家都必须通过协商的方式,基于农民集体自愿流转而取得农地所有权,笔者对此深表赞同。同时,即使是在基于公共利益的强制流转情形下,仍然要依照公平之原则和市场价格来完成农地所有权之流转。另外,国家公权力仍然应当发挥应有的作用,如控制耕地的数量、土地的用途等。

    2.农地使用权流转形式与规则之完善。塑造土地承包经营权为独立完整的用益物权,取消不合理的限制性与禁止性条款,放开土地承包经营权流转中不当的束缚和障碍,创造城市与农村社会资源的双向顺畅流动,用市场的方式来实现资源的最优化配置。在土地承包经营权转让形式中,取消出让方须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的规定,取消受让方须为有农业经营能力的农户之规定,取消发包方同意之规定,立法只要规定应向发包人通知备案即可。土地承包经营权的转让,经依法登记,发生效力。将土地承包经营权纳入到可抵押财产之范围,当事人以土地承包经营权抵押的,应当办理抵押登记,抵押权自登记时设立。土地承包经营权之继承应当得到立法之认可,土地承包经营权在个别成员死亡时发生继承,继承人范围不受集体经济组织成员之限制。土地承包经营权入股农民专业合作社或公司均具有相当之可行性,土地承包经营权应当作为合作社或公司的责任财产。土地承包经营权因转让、继承、入股流转后农地被征收的,青苗补偿费应归实际投入人所有,而地上附着物补偿费应归附着物所有人所有,安置补助费应归最初的土地承包经营权人所有,土地补偿费中的土地承包经营权补偿应当由征收时的土地承包经营权人取得。

    (四)农地流转市场之构建

    要强调市场在资源配置中的决定性作用,鼓励承包经营权在公开市场上进行流转,发展多种形式规模经营。现有的农地流转多为农民自发、分散和无序流转,转出方和转入方

www.fangchanshe.com 信息不对称、不畅通,流转层次低、规模小,流转市场的欠缺是一个重要原因。构建农地流转市场需要综合多种流转要素。首先,要搭建农地流转载体和平台,如建立农村产权交易所或交易中心,为交易信息的汇集和发布提供一个有效载体,为流转双方提供一个公开透明的接触和对话的平台,既可以结束农民自发、分散、自口流转的无序状态,又可以有效防止政府行政权力之不当十预。其次,要完善农地价值评估机制,如培育并建立土地资产评估机构,构建农地价格体系、价格依据与评估标准。在评估的基础上,考虑土地的用途、区位和预期价值,通过招标、挂牌等市场竞争手段使土地资源流转入最有效率的使用者手中,同时也可以实现农地权利人收益的最大化。再次,完善相关的法律咨询服务、信息收集和处理服务以及融资和保险等金融服务。

    (五)农村社会保障制度之完善

    建立更加公平可持续的社会保障制度和构建多层次社会保障体系,对推动农地流转和农村人口转移以及城市化进程都有重要意义。我们要打破以牺牲农民利益为代价的国家工业化之非均衡发展战略所造成的城乡二元社会保障制度,实现城乡社会保障制度有效衔接,建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。[30]由于各地经济发展和物价水平不一样,这里所说的统一主要是统一机构、统一险种、统一管理和监督等,即要把城乡纳入同一个社会保障体系。[31]各项农村社会保障制度应平衡协调发展,认真做好农村低保、新型农村合作医疗、自然灾害生活救助、社会福利、农村五保供养、农村医疗救助等工作,切实加快新型农村社会养老保险、农民工社会保险、被征地农民社会保障工作推进步伐。

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