客观地说,中国《住房公积金管理条例》的《总则》对住房公积金的原则性规定大体科学,这可能源于住房公积金制度在世界范围内发育得都比较成熟。不过结合中国的具体国情,其中一些规定仍然不免好高骛远,华而不实,过度夸大了住房公积金的功能。首先,住房公积金对促进城镇住房建设的作用是局部性的,因为住房公积金主要促进城镇保障性住房的建设。由于认识不到住房公积金的住房保障功能,导致现实中的住房公积金离房价越来越远,甚至成为炒房的一个次要工具。对很多人特别是中低收入阶层而言,住房公积金与住房无关,住房公积金管理中心不过是政府强制储蓄并借助通货膨胀进行收入再分配的又一个行政机构。其次,住房公积金不是提高城镇居民的居住水平,而是满足城镇居民的基本居住需求。提高城镇居民居住水平是中国现代化过程中孜孜以求的目标,但它的起点是先满足中低收入者的保障居住需求。撇开最需要保障的人群、最基本的居住需求,奢谈中高收入人群的改善居住需求,而且还要政府干预,这在理论上是无论如何也说不过去的。因为对于中高收入消费者而言,他们提高或者改善自己的居住需求,借助市场渠道即可,政府干预只会降低他们的福利。再次,住房公积金归职工个人所有的规定过于简单化。原因在于,住房公积金如果和其他收入一样归职工个人所有,个人所有的住房公积金就没有必要从个人收入中剥离,成为不能自由支配的收入,而且单位更没有必要为这种不能自由支配的职工收入进行配套。最后,自住住房本身是一个很不严谨的概念。自住住房可以是保障性住房,也可以是商品性住房;可以是普通住宅,也可以是优质住宅。当自住住房突破保障性普通住宅范畴后,住房公积金的职能发挥其实已经被扭曲了。从这种意义上说,中国《住房公积金管理条例》在《总则》中就已经埋下了日后中国住房公积金制度失灵的种子。
中国《住房公积金管理条例》的《缴存》使中低收入阶层的居住保障需求明显遭到排斥。这主要表现在两个方面:一是《住房公积金管理条例》只规定职工缴纳住房公积金的义务,只规定职工缴纳住房公积金的最低比例,丝毫不考虑职工缴纳住房公积金与获得住房保障之间的关联性。因为从“有条件的城市,可以适当提高缴存比例”的规定看,缴存比例的确定只和职工的缴纳能力有关,与职工支付住房保障的价格或成本无关。这里实际上已经宣告住房公积金与住房保障脱钩,住房公积金也许仅仅是公积金。二是对住房保障需求刚性的蔑视还可以从住房公积金收取的弹性上反映出来。缴存住房公积金确有困难的单位,居然可以降低缴存比例或缓缴,待单位经济效益好转后,再提高缴存比例或者补缴、缓缴,这其实是视缴纳住房公积金为儿戏。因为住房保障是一种政府行为,住房公积金制度的设立不过是缓解政府住房保障财力不足的一种途径,如果住房公积金少缴或缓缴,由此产生的财务负担就会全部落到政府财政肩上,因此单位能否少缴或缓缴住房公积金,决定权在政府财政部门,而不是住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心,更不是单位职代会或工会。《住房公积金管理条例》将财政部门的权力剥夺,实际上也就解除了财政部门履行住房保障的义务,住房公积金再次与住房保障实现了脱钩。
中国《住房公积金管理条例》的《提取和使用》反映了中国政府部门对住房公积金制度理解的思维混乱。第一,住房公积金提取的合情不合理。离休、退休可以提取住房公积金,如果已经解决了住房保障需求,这是可以理解的,因为此时的住房公积金不过是当事人物质财富的一种特殊存在形式。完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系,也可以提取住房公积金,就属于合情不合理了。因为住房公积金是与住房保障需求相关的,当事人经济贫困属于社会保障的另一范畴,两者不能混同,当消费者居住保障需求还没有满足时,却将住房公积金提取出来用于满足消费者的基本生活需要,实质就是挖肉补疮,只会使社会问题进一步激化。出境定居提取住房公积金,如果消费者的保障居住需求得到解决,这也是无可厚非的,否则依然有钻制度漏洞之嫌。至于提取存储余额用于购买、建造、翻建、大修自住住房,或者偿还购房贷款本息,由于超出消费者居住保障需求的部分完全由消费者自身负担,这一规定是没有什么可挑剔的。但房租超出家庭工资收入的规定比例也可以提取住房公积金,就值得商榷了。因为住房公积金用于住房保障需求,理论上住房公积金就是消费者的居住成本,真正反映消费者满足刚性居住需求的支付能力,当消费者拿其他收入支付房租时,此时消费者的储蓄实际上就是以住房公积金的形式存在的。问题的关键在于,一旦消费者需要动用储蓄时,他很可能受到住房公积金提取的限制,从而影响劳动力的简单再生产和扩大再生产。因此,消费者通过租赁方式满足刚性居住需求,就应该允许消费者使用住房公积金全额支付房租。如果住房公积金的储存不足以支付房租还有余,唯一的原因就是整个社会的住宅市场秩序处于扭曲状态。[1]第二,职工缴存住房公积金且在购买、建造、翻建和大修自住住房时才可以申请住房公积金贷款,有明显不合理的地方。这里,将缴纳住房公积金与申请住房公积金贷款相挂钩,不利于明确政府的住房保障职能,削弱了缴纳住房公积金的强制性色彩,将购买、建造、翻建和大修自住住房与申请公积金贷款连接,更为用住房公积金贷款炒房开了一道方便之门。可能政策制定者已经意识到公积金贷款会用于炒房,或者政策制定者需要公积金贷款推动房价上涨,《提取和使用》特别规定,住房公积金贷款的风险由住房公积金管理中心承担,申请人申请住房公积金贷款应当提供担保。需要指出的是,住房公积金管理中心本身是事业单位,更没有资本积累,要它承担公积金贷款的风险是非常荒谬的。如果公积金贷款指向住房的保障需求,即使担保有风险,这种风险也不是由住房公积金管理中心承担,而是由政府财政部门承担。《提取和使用》的这种规定,反映了相关决策部门对中国住房公积金制度理解上的思维混乱。第三,住房公积金管理中心的管理费用规定也不合时宜。住房公积金管理中心既然是事业单位,就不应该在制定费用标准时有特殊待遇;住房公积金管理中心费用来源应该是财政预算,将财政负担转嫁给住房公积金,实际上是鼓励住房公积金管理中心利用住房公积金寻租。综上分析,《住房公积金管理条例》远不是中国政府履行住房保障职能的一项法律规定,不要说中国政府本身的运行机能不是很健全,即使各项规章制度完备,《住房公积金管理条例》也不能保障每个住房公积金缴纳者满足最基本的住房保障需求。当然,金融永远是实体经济的反映,在中国住房保障制度不是很完善的情况下,中国的《住房公积金管理条例》也不可能很完善,否则中国《住房公积金管理条例》能否存在这么多年都很难说。
《住房公积金管理条例》是《上海市住房公积金条例》对现实妥协的结果
与全国性的《住房公积金管理条例》相比,《上海市住房公积金条例》出台更早。上海市经济条件较好,上海中低收入阶层的住房刚性需求也显得更加迫切,由此导致《上海市住房公积金条例》的住房保障色彩明显加强。《上海市住房公积金条例》分《总则》、《管理组织》、《住房公积金的缴存》、《住房公积金的提取和使用》、《住房公积金的监督管理》、《法律责任》和《附则》七个部分,其中《总则》、《住房公积金的缴存》、《住房公积金的提取和使用》是核心内容。总体上而言,撇开地方规章制度的固有缺陷不论,《上海市住房公积金条例》与中国《住房公积金管理条例》相比,有明显的可取之处。例如,中国《住房公积金管理条例》规定,住房公积金的重要目的之一是“促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平”,《上海市住房公积金条例》直接强调“促进职工住房建设,保障职工对住房的基本需求”,这样就显得更贴近住房公积金的本来面目(即住房强制储蓄),更能还原住房公积金的基本功能(即满足住房保障需求)。然而上海市住房公积金条例的硬伤也是很明显的,这些硬伤最终反映在1999年通过、2002年修改的中国《住房公积金管理条例》中。
(一)关于住房公积金所有权性质的规定
《上海市住房公积金条例》只简单界定所有的住房公积金均属于职工个人所有,丝毫也不涉及住房公积金缴纳的强制性。因为不强调住房公积金缴纳的强制性,就无法理解属于职工个人所有的住房公积金,为什么单位要为职工配套,而不能直接发给个人,然后直接从个人收入中提取。关于住房公积金的定义,《总则》规定,“住房公积金是指在本市工作并且具有本市城镇常住户口的职工及其所在的机关、企业、事业单位和社会团体按照本条例规定缴存的一种长期住房储金”。这是否意味着,不具有本市城镇常住户口的职工工资不包含住房公积金,或者不具有本市城镇户口的职工不能享受单位配套的住房公积金。无论从哪个角度看,这都是典型的户口歧视,是违背社会主义市场经济公平这一基本原则的。当然在理论上,由于中国是土地国有的社会主义国家,由单位配套给职工住房公积金的做法本身就很荒唐。
[1] [2] [3] 下一页
