(二)住房保障成本的确定
住房是市场经济条件下单价金额最大的一种消费品,因此站在商品的立场上,政府提供住房保障的成本很高有一定道理。然而对劳动力再生产而言,住房的价值量虽大,依然是有限度的,它依然属于劳动力价值的重要组成部分,因此对整个消费者群体而言,住房保障实际上不会花费政府什么。政府提供住房保障成本的高低,取决于政府站在什么立场上看待这个问题。在住宅商品化的前提下,政府提供住房保障的成本很高是一个客观事实。当住宅作为一个商品出现时,政府提供住房保障的成本不仅包括住宅的建安成本,还包括基础设施的土地投资,更包括既定的农业地租和变化不定的城市土地地租。无论是住宅建筑还是住宅需要的基础设施,本身就属于资源和劳动密集型产品,单位价值量很大,将这些单位价值量很大的住房保障负担加到财政身上,政府当然感觉非常沉重。而城市地租更是一个无法估量的显性成本和机会成本。当经济高速发展从而土地需求在很长时期内不可逆转地扩大时,政府提供住房保障付出的不仅是显性的巨额的绝对地租,还有数量同样不菲的未来的级差地租(机会成本)。因为随着时间的推移,过去的普通住宅会因为自然环境和社会环境的改善,现在成为优质住宅,在这种情况下,政府不可能一夜之间改变保障性住宅的经济性质,从而丧失可能的财政收益,形成政府提供住房保障的机会成本。如果考虑到土地财政,政府提供住房保障的成本会更高。土地财政不仅可以免去政府提供住房保障的直接成本,而且能够获得建立在住宅投资或投机基础上的巨额的土地使用权出让收入。从住宅商品化的角度看,我们不得不承认,政府提供住房保障的成本的确很高。然而考虑到与土地相关的税费和土地国有化,政府提供的住房保障成本其实又很低。首先,住宅建筑和住宅建设需要的基础设施,尽管单位价值量很大,但它的需求依然属于劳动力价值的组成部分,没有超出消费者的支付能力范围。消费者的支付能力有两个组成部分,一种是不稳定的,一种是稳定的,不稳定的支付能力来自偶然性的收入,稳定的支付能力来自必然性的收入,从消费者拥有的人力资本构成状况看,消费者稳定的支付能力只能建立在劳动力价值的基础之上。即只有属于劳动力再生产需要的范畴,消费者的支付能力才是稳定的。保障性住宅是劳动力再生产的基本需求,其支出构成劳动力价值的重要组成部分,因此保障性住宅成本不管绝对量有多大,其性质就已经决定了消费者有这个能力
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进行支付。所谓政府提供住房保障,会给财政造成巨大的收支赤字,至少在理论上是不成立的。其次,城市地租是一种生产剩余,不管是绝对地租还是级差地租,不可能也不应该进入住宅保障成本。绝对地租是由土地所有权产生的,级差地租还跟土地的位置、土地的物理和化学性质等因素有关。然而,不管是绝对地租还是级差地租,也不管绝对地租和级差地租的规模有多大,归根到底它们都是一种生产剩余,这种生产剩余应由生产者提供给土地所有者,而与劳动者无关。如果一定要将劳动者牵扯进来,劳动者至多是厂商向土地所有者支付地租的中介。再次,与土地相关的税费或土地国有化足以将城市地租剔除在住宅保障成本之外。市场经济条件下,地租的存在是土地资源优化配置的前提条件,没有地租就没有土地资源的利用效率,因此地租的存在本身没有问题,更不应该被取缔。然而,地租的存在有充足的理由,并不等于地租就一定要归拥有土地的私人所有,更不等于地租要全部归拥有土地的私人所有。事实上,地租作为一种不劳而获的、被动的生产剩余,对整个社会的公平分配没有任何益处,也不利于调动整个社会劳动者的积极性和创造性,地租从产生的那一天起,就成为政府财政再分配的对象。近代社会以来,尽管土地国有存在这样和那样的不足,但市场竞争已经促使土地国有的缺陷受到很大程度的抑制,土地国有因此成为当代社会土地所有制的重要形式之一。与土地私有制相比,土地国有制更容易使国家财政获得较多的甚至全部的地租份额,这有利于进一步降低甚至取消地租在住房保障成本中的比重。因此,那种一定要将地租进入住房保障成本的观点是站不住脚的。最后,农业地租与建筑成本和土地投资一样,也是一个既定的量,属于城市劳动力价值的范畴,不存在支付能力问题。[2]农业地租是农业用地转换为城市用地的最低价格,以城市非农领域的劳动生产效率为基础,是城市劳动力价值的基本组成部分。因为城市劳动效率不高于农村劳动效率,城市劳动力价值不高于农村劳动力价值,农村劳动力不会流向城市,农业用地不会转变为城市用地,城市产业更不可能发展起来,农业地租是城乡劳动效率差距的重要标杆之一。中国当前住房保障的症结在于政府不愿意放弃保障性住宅的商品化,保障性住宅的商品化不仅意味着拥有土地的政府能够回收住宅建筑、农业地租和土地投资的成本,更能获得收益可观的城市绝对地租和级差地租。当拥有商品住宅的住宅投资或者住宅投机者成为城市地租的主要承担者时,他们自然要在房租上将城市地租体现出来。因此,企图靠商品化的住宅解决本应由政府承担的住房保障问题,在理论上无论如何也说不通的,所谓“买不如租”的荒谬性也正在于此。中国住房保障的成本不能也不应该包括城市地租,这是中国政府提供住房保障的前提。
(三)确定住房公积金缴存数量与方式
住房公积金缴存数量和缴存方式的确定在操作上无疑较为复杂,但理论上相对简单得多。首先,从需求上看,住房公积金是消费者工资的重要构成,是消费者劳动力价值的基本内容。马克思在分析一国具体的工资水平时,曾经指出,它取决于“决定劳动力的价值量的变化的一切因素:自然的和历史地发展起来的首要的生活必需品的价格和范围,工人的教育费,妇女劳动和儿童劳动的作用,劳动生产率,劳动的外延量和内含量”。[3](P613)可见,消费者的工资水平可能受多种具体因素的影响,但总体上不会跳脱劳动力价值的范畴,住房公积金作为消费者工资重要构成的这一基本经济性质不会改变。其次,从供给上看,住房公积金是弥补保障性住宅建安成本、农业地租与基础设施投资的需要。劳动力价值所指向的消费资料(商品和劳务)要求劳动力在再生产出来以后通过新的劳动至少能够得到弥补,这就意味着,政府提供住房保障满足劳动力再生产需要的成本只能是保障性住宅的建安成本、农业地租以及必要的住宅地基基础设施投资。如果住宅地基的基础设施投资有多种与保障性住宅无关的用途,则真正应该由保障性住宅分摊的成本就必须是其他使用者支付价格后的剩余额。当然,住房公积金从需求和供给两个角度得出来的数额可能不尽一致,剔除计算误差,只能归咎于两种原因,一是公积金的缴存比例不恰当或者公积金的缴存基数确定不科学,二是保障性住宅的建安成本、农业地租或基础设施投资勘测错误。住房公积金供求两方面的不一致性,既取决于政府的工作效率,也在很大程度上决定了在提供住房保障过程中政府财政承担风险的大小。城市地租不应该进入住房保障成本从而住房公积金不包含地租的任何组成部分,并不意味着住房公积金在收取的过程中不会与城市地租的收取产生连接。事实上,只有在土地国有的前提下,政府才会直接以成本价供给保障性住宅用地,即地价只是为了弥补土地基础设施投资和农业地租的回收。如果是土地私有,住房公积金不可能不与城市地租发生关系。在土地私人所有时,政府必须设法将保障性住宅用地的城市地租直接降低或者向其他经济主体转嫁。首先,政府通常以城市规划的方式掌握城市土地的开发权,直接限制城市土地所有者的地租收益,以降低保障住房用地的成本。然后,政府以税费的形式,对城市土地所有者的地租收益进行二次分配,从而将地租收益的一部分财力掌握在政府自己手中。接着,政府以财政补贴的形式降低保障性住宅用地的成本,使其中的绝对地租尽可能趋于零。最后,对那些不能实现劳动力价值的低收入消费者,政府给予托底的住房保障,形成财政净支出。当然,住房保障的实际结果取决于政府规划效率以及财政补贴力度等一系列与住房保障有关的环节。问题的关键在于,上述两种情形只是政府提供住房保障的理想状态,而现实与理想往往存在很大的差异。例如美国,政府提供住房保障并不以干预地价的形式进行,而是由政府提供担保,将住房保障寄托在保障性住宅升值从而提高中低收入消费者的支付能力上;又如中国,土地虽然实现国有化,但政府提供住房保障,有很大一部分借助于企业零售支付城市地租的方式,提高这些消费者的支付能力,希望这部分消费者能够通过市场渠道满足自己的基本居住需求。美国住房保障的缺陷众所周知,它最终也以次贷危机的爆发而告终。[4]中国住房保障的模式是否有效,从过去十年的住宅市场宏观调控屡败屡调可以看出,里面问题其实不少,因而也亟需改进。
结论
发端于上海的中国住房公积金制度是中国公共住宅金融的主体,然而由于理解上的偏差,特别是由于中国住房保障制度本身并不成熟,中国住房公积金制度与住房保障之间并没有建立起有效的连接。中国的住房公积金既没有较好地反映保障性住宅的需求,也没有较好地反映保障性住宅的供给,从而造成中国住房公积金与住房保障的脱节。中国的住房公积金制度改革必须体现中国消费者保障性住宅的支付能力,也要反映中国消费者保障性住宅的成本。只有这样,才能促进中国的住房公积金制度更好地履行住房保障的功能。(本文作者:顾书桂 单位:上海社会科学院部门经济研究所
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