(二)关于住房公积金缴存的上限规定
住房公积金从其产生过程看一开始就是具有住房保障性质的强制储蓄,其缴存首先是一种义务,其次才是一种权利,因此强制规定住房公积金的缴存比例和缴存下限是可以理解的,但强制规定住房公积金缴存的上限就显得荒唐了。《上海住房公积金条例》的上限规定只能说明制度漏洞提供了住房公积金缴存者的图利空间。也就是说,住房公积金缴存者缴得越多,获得的好处也越多。问题在于政府提供的任何保障(包括住房保障在内)都应该是封顶的,否则对社会公众整体而言就是一种不公平。住房公积金缴存者有多缴公积金的内在动力恰恰意味着上海市设立住房公积金,不是没有将住房保障落到实处,就是根本没有打算提供住房保障。
(三)住房公积金提取、使用和贷款的相关规定不能确保政府住房保障职能的正常履行
《上海市住房公积金条例》与中国《住房公积金管理条例》一样(可能用“中国《住房公积金管理条例》沿袭《上海市住房公积金条例》的思路”这一说法更贴切),将购买、建造自住住房或者翻建、大修具有所有权的自住住房作为职工提取住房公积金储存余额的前提条件,这显然意味着《上海市住房公积金条例》提供的政策优惠已经超出了住房保障应有的范围,因为自住住房与住房保障完全是两个概念。更致命的硬伤是,住房公积金贷款金额竟然与住房公积金缴存额简单挂钩,即住房公积金缴得越多,住房公积金贷款金额越大。由此也就不难理解,住房公积金贷款有风险,需要提供担保,住房公积金贷款申请即使符合其他条件,也可能因为贷款额度用光变为预申请。从这个角度看,《上海市住房公积金条例》已经在很大程度上偏离了住房保障的基本属性,变为一种单纯的强制储蓄和政府敛财工具了。
(四)建设职工住房规定的无疾而终进一步证实了《上海市住房公积金条例》的空想色彩
《上海市住房公积金条例》规定,住房公积金可以用于统一建设职工住房,该职工住房应当以成本价向履行住房公积金缴存义务的单位或居住困难的职工出售,这一内容本身就缺乏强制色彩。至于由市政府另行制定使用住房公积金统一建造和出售职工住房的实施办法,则至今不见踪影,尽管《上海市住房公积金条例》早在2005年就被宣告失效。由此合乎逻辑的推论只能是,上海市住房公积金制度的设立,并不能解决职工特别是中低收入阶层的住房保障问题,中低收入阶层的强制储蓄只是为中高收入阶层购买商品化住宅提供更多的财力支撑,从而最大限度地推高商品化住宅市场的价格,特别是供给刚性的优质住宅市场价格(在中国更多的是推高供给刚性的普通住宅的市场价格),为地方政府的土地财政铺平道路。
由此可见,中国《住房公积金管理条例》不过是《上海市住房公积金条例》对住房保障不足的现实
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和环境妥协的结果。如果说,《上海市住房公积金条例》尚保留一些华而不实的住房保障观点和规定,这些观点和规定在中国《住房公积金管理条例》中则几乎看不到了。另一方面,《上海市住房公积金条例》关于住房保障的一些规定,由于缺乏住房保障实践和经济环境的支撑,本身就很少具有可行性和可操作性,随着中国住房保障实践和环境的进一步恶化,《上海市住房公积金条例》也终于走到了尽头。1999年7月7日,上海市人民政府发布《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法》,虽然它是《上海市住房公积金条例》的重要补充,不过仅适用职工购买自住住房而且是上海市国有土地上具有所有权的住房。《上海市住房公积金条例》涉及的其他后续规章制度则至今没有出台,《上海市住房公积金条例》本身也在2005年9月23日被《上海市住房公积金管理若干规定》取而代之,这意味着《上海市住房公积金条例》已经失去了其存在的历史价值。
《上海市住房公积金管理若干规定》的出台是中国住房公积金制度破产的标志
2005年出台的《上海市住房公积金管理若干规定》以及随后配套推出的《上海市家庭生活困难职工提取住房公积金实施办法(试行)》、《个人建造、翻建、大修公积金贷款细则(试行)》、《上海市城镇个体工商户及其雇佣人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法(试行)》与1999年推出的《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法》构成当前上海市住房公积金制度的基本内容。整体上看,上海市住房公积金制度在抛弃住房保障职能方面不仅向全国《住房公积金管理条例》大大跨进了一步,而且大大弱化了住房公积金的住房色彩,几乎将住房公积金视为普通消费者的一种正常收入。这样的住房公积金制度安排无疑标志着上海市乃至全国住房公积金制度的正式破产。第一,将上海市住房公积金制度的设立目的与国家住房公积金制度的设立目的一致起来,使上海市住房公积金制度进一步偏离了正确方向。原先《上海市住房公积金条例》规定,促进职工住房建设,保障职工对住房的基本需求,尽管口惠而实不至,但多少对上海市政府发挥住房保障职能有一点促进作用。现在《上海市住房公积金管理若干规定》直接引用中国《住房公积金管理条例》的规定,将“促进城镇住房建设,提高城镇居民的居住水平”作为上海市住房公积金制度的设立目的,只会进一步使住房公积金偏离住房保障的目标,上海市住房公积金制度不可避免地会蜕变为政府土地财政的工具。第二,维持对住房公积金缴存最高限额的规定,说明上海市住房公积金依旧着眼于为商品化住宅市场服务,而不是为保障性住宅市场服务。住房保障最低限度受制于社会的经济发展水平和道德标准,最高限度受制于政府的财力。然而不管政府的财力多么雄厚,政府的住房保障都会封顶的。只要政府的住房保障封顶,职工缴纳住房公积金就不会有多多益善的心态。上海市住房公积金制度维持缴存最高限额的规定,只能说明上海市至今仍没有将住房保障落到实处,甚至根本就没有将住房保障与住房公积金制度挂钩。第三,住房公积金提取条件的修改其实是对土地财政现实的进一步妥协和承认。《上海市住房公积金管理若干规定》继续将“购买、建造、翻建、大修自住住房”作为住房公积金储存余额提取的条件,职工离休、退休,或者大部分或者完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系,或者出境定居,也可以提取住房公积金,另外还新增了两条,即偿还购房贷款本息和房租超出家庭工资收入的规定比例也可以提取住房公积金,这些规定实际上都是将住房公积金视为简单的职工收入。如果说经济困难提取住房公积金,感情上还说得过去的话,其他提取住房公积金的条件在道理上就很难讲得通。因为住房公积金有一部分是由企业支付的,企业外的消费者拿不到是一种不公平,不需要住房保障的职工拿到了,同样是一种不公平。这种不公平与其说和住房公积金制度的设置不合理有关,不如说这是对现实土地财政的妥协。因为地价高涨已经使得住房公积金代表的支付能力与房价完全脱钩,既然住房公积金不能发挥原有功能,那采用感情上说得过去的方法分掉也就是一种无奈的选择。第四,在住房公积金不能发挥住房保障职能的前提下扩大住房公积金的覆盖面,只能说明政府在其中的既得利益日益坐大。在当代社会,一种完善的保障制度是覆盖劳动力再生产方方面面环节的,不同的保障收入对应不同的保障支出,这是当代社会政府编制预算的基本准则。《上海市家庭生活困难职工提取住房公积金实施办法(试行)》将住房保障的资金用于满足基本的生活需要,以住房公积金替代政府救济,明显违背了社会保障和政府预算的基本原则。政府将住房保障的有限资金运用到有无限吸收能力的商品住宅市场,这意味着政府并没有至少没有认真履行住房保障的基本原则,却通过《上海市城镇个体工商户及其雇佣人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法(试行)》,将住房公积金的覆盖范围进一步扩大,反过来说明住房公积金制度给地方政府带来的体制外收益太大,地方政府已经很难拒绝这种诱惑。在这种情况下,奢谈住房公积金的住房保障功能,也就是一种不合时宜的表现了。
中国住房公积金制度的改革方向
不管住房公积金本身的保值增值状况如何,住房公积金的制度安排与住房保障职能的脱节都昭示着中国住房公积金的现有运行模式是失败的。中国要切实解决当前社会严重的住房保障问题,就必须对现有的住房公积金运行模式进行革新。这种革新主要涉及三方面的内容。
(一)理顺住房公积金与居住保障的关系
住房公积金与住房保障的关系似乎无需赘述,住房保障需要住房公积金的支撑,也是住房公积金缴纳的直接目的。然而,从住房公积金在中国的实际运行看,住房公积金与居住保障之间的连接关系并不是非常紧密,在一些地方,中国的住房公积金不但与住房保障无关,甚至将政府的住房保障职能越推越远。因此正确理解住房公积金与住房保障之间的相互关系,在当代中国社会仍然必要。第一,居住保障是政府弥补市场缺陷最基本的职能之一,因此政府不能推诿无为。市场经济是通过价格机制配置经济资源、分配商品和劳务的经济。对生产要素的供给者来说,当生产要素的供给数量不足时,越稀缺的经济资源越能得到充分的利用,相应地该生产要素所有者获得的生产要素报酬也越高;当生产要素的供给数量过剩时,谁的经济资源产出多、成本低,谁的经济资源会得到最充分的利用,相应地该生产要素所有者获得的生产要素报酬越多。对于商品的需求者来说,当商品供给不足时,购买力越高的消费者获得稀缺商品的可能性越大,或者说,越是稀缺的商品越容易实现其价值,商品供给者获得的收入越有保证;当商品供给过多时,越是成本低廉、质量可靠的商品,越有竞争优势,商品供给者的资金回流也越容易。这样通过价格调节生产要素和商品的供求,全社会的经济资源得到了最优配置。然而市场经济中,有成功者就有失败者,他们在均衡状态下玩的只能是零和游戏,于是收入分配两极分化也就成为市场机制有效运行的必然结果,对于周而复始运行的市场机制而言,它同时也是市场机制有效运行的前提条件,因为没有收入分配的两极分化,利益机制就不可能有效地发挥作用。从这种角度讲,政府要确保市场机制有效地运行,就必须对中低收入者的劳动力再生产进行托底,也就是提供社会保障。在劳动力再生产过程中,劳动者的消费资料单位市场价格越高,政府提供保障的必要性越大,住房作为劳动力再生产的最大宗消费,也就成为政府成本最高的保障对象。所以,对于中低收入消费者的住房保障,政府是不能推卸责任的,除非政府根本不想使市场机制有效运行下去。第二,住房公积金是一种与住房保障相关的强制储蓄,不同于一般意义上的个人所有资金。住房是一种成本极高的消费品,但也是一种劳动力再生产的必需品,这意味着住房保障的成本极高而且政府提供具有刚性。相对于政府的有限财力,政府有理由在个人支付能力的许可范围内筹集必要的住房资金,协助政府住房保障职能的发挥。然而,市场运行中的住房却具有双重属性,它首先是商品,是价值的载体,然而这种住房与劳动力的再生产无关,它更不是劳动力再生产的必需品;另一方面,住房还是消费品,特别是供给弹性的普通住宅,基本消费品的民生属性最为明显。在这种情况下,政府住房保障指向不会是具有商品特征的优质住宅,而是具有民生属性的普通住宅。以普通住宅为基础提供政府住房保障,通过全社会的收入再分配,满足中低收入消费者基本的居住需求,由此形成的住房公积金,显然也不能简单地归于个人所有。住房公积金强制储蓄的背后,隐藏着政府主导的全社会收入再分配,隐藏着中高收入消费者对中低收入消费者的补贴,隐藏着政府以税费减免为形式的地租补贴。因此,无论是单位为个人缴纳的住房公积金,还是政府为中低收入消费者提供的住房保障,均不能简单地视为个人所有,不能像普通个人所有的财物那样随意支配。第三,住房公积金的产生与政府住房保障的提供是直接相关的,不能脱节。住房公积金作为政府主导的强制储蓄,是与政府提供的住房保障直接连接在一起的。收缴了住房公积金,却不提供住房保障,意味着,住房公积金的收取失去了理由,住房公积金的存在没有了必要。政府有提供住房保障的资金,却不提供住房保障,那是政府的失职,如果不是政府在进行欺诈,就是政府在巧取豪夺。理论上,收缴了住房公积金却不提供住房保障,有三种可能。一种可能是住房公积金没有足额收取,再一种可能是没有提供住房保障的意愿,还有一种可能是收取住房公积金另有目的。联系中国住房保障和公积金收取的实践看,后两种可能性的概率较大。
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