当前,公共租赁房建设构成国家保障性住房体系建设的主要途径。国家预计在“十二五”期间筹建3600万套保障性住房,其中公共租赁房建设成为重头戏。然而,目前各地在公租房建设管理方面,还处于“摸着石头过河”的实验阶段,其中,投资主体单一、融资渠道有限,成为最为困扰的难题之一。2012年2月6日,财政部网站发布《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》(以下简称《通知》)中提到,从财政预算专项支持、政府可支配的其他收入、贷款和发债、社会投资及政府继续提供廉价土地和税费优惠等方面来为保障房建设提供支持,并支持成立负责保障房建设、运营、管理的专门企业。但是,这些方式还要许多难题需要破解。
一、以土地出让金滚动为依托的重庆公租房融资模式值得讨论
重庆公租房投融资模式可以表述为:以公租房建设拉动经济增长,以经济增长提升土地价格,以土地出让金收益带动信贷投资,进而再推动新一轮公租房融资。因为,作为地方政府希望在最大化的土地收益和最大化的保障房建设开工率之间建立一个平衡。
据报道,重庆市计划从2010年起3年内建造4000万平方米公租房。该项目总投资约1200亿元,其中约300亿元建设资金通过中央专项资金、市财政年度预算资金、土地出让收益和对高端商品房征收房产税等方式募集,约700亿元建设资金则通过向金融机构、公积金贷款和发行债券募集。由于公租房用地以划拨方式供应,减免土地出让金,加上免征城镇土地使用税、土地增值税,免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金,可直接减少一半资金投入。
按照重庆市政府的测算,大概300多亿元由政府投入,主要有几个来源:一是土地全部划拨,土地成本作为国有资产注入;二是把每年土地出让总收益的5%用于公租房建设,约有10多亿元;三是中央下拨的专项资金和市里每年安排的财政预算资金;四是通过社会融资渠道筹集。2011年7月12日,为支持重庆保障房建设,全国社保基金通过交银信托,并由国家开发银行担保,向重庆市城投公租房公司发放三年期45亿元信托贷款,该笔贷款也是全国社保基金迄今为止单笔放款最多的一个保障房项目。此外,在2010年至2015年的5年间,国家开发银行还将为重庆市两江新区的基础设施建设项目牵头组织600亿元资金。
重庆模式固然有独特价值,但是否可以被普遍复制,值得讨论。
其一,土地储备有限,不可持续。由于卖地收入严重依赖于存量土地储备,重庆的公租房融资模式复制不太容易。主要原因在于重庆市已经具有了大量土地储备,加之其实施了独特的政策。目前,其他一线城市主要面对的是保障性住房土地供给的不足,这种状况短期很难改变。当然,重庆市区内可出让的优质商业地块也已经无多。重庆市在2011年度国土房管工作会议上提出“智慧加勇气”,为城市增加建设用地。重庆的农村村落合并估计可以腾出10万亩土地,而农民拆除旧房腾出的宅基地、房前屋后的院坝等,可进行地票交易,从而整合为国有。卖出的地票指标可以用于增加城市建设用地,各类商业性房地产、写字楼及其他商业用地原则上通过“地票”交易解决。
其二,重庆的地票收益资金未必可以普遍仿造。重庆将地票收益获取的纯收益,80%补偿给农户,重庆的地票交易可以产生150亿元左右资金。不过,由于国家严格控制区县以及地市州用城乡建设用地增减挂钩,也不允许其他省区市像重庆一样进行此类地票交易,因此其他城市未必能够获得此项土地交易政策。
其三,依靠政府支撑的国有开发企业开发公租房同样面临着银行贷款的难处。重庆市城投公租房建设有限公司是专门为建设公租房而在2010年5月成立的隶属于重庆市城投公司的国有独资子公司。这家注册资金10亿元的新公司不仅将承建西永康居西城、蔡家两江名居和茶园城南家园公租房项目建设,并且将承担未来市政府指派的公租房项目建设。不过,就是这家企业,曾在去年和今年两次向某国有银行申请公租房贷款时遇冷,总行对其贷款申请也一直未批。
其四,承建公租房的国有企业依然需要其他盈利项目作支撑。重庆市已经启动的公租房项目主要由重庆地产集团和城投公租房建设公司负责建设,并由重庆建工集团、中冶建工有限公司和渝开发承建。承建集团还要考虑哪些该由政府掏钱,以及小区内租售店铺的归属问题。[论文网]
二、公租房财政贴息要解决的几个难题
目前,一些城市的公租房建设主要依靠银行贷款,济南市即是如此。据了解,济南市“十二五”期间将建10万套公租房,其中政府所属的4个投融资平台就承担了8.5万套的建设任务,每家的公租房总投入在30亿元以上。除去30%的资本金,共需通过市场融资筹措10多亿元建设资金。70%的建设资金如何解决?目前,公租房的建设资金来源不外乎银行贷一块、土地熟化收一块、企业发行债券等筹集一块,其中主要还是靠银行贷款。
财政部的《通知》中提到,各级财政部门可以通过投资补助、贷款贴息等方式,支持现有企业进行公共租赁住房等保障性住房建设、运营和管理。各地对商业银行发放的公共租赁住房建设贷款可以按规定予以贴息,贴息幅度可按2个百分点左右掌握,贴息期限以贷款期限确定,原则上不超过15年,具体贴息政策由市、县人民政府确定。
财政贴息是政府财政扶植重点项目的通常做法,利用财政贴息支持公租房建设当然是一种利用社会资金办公益事业的好办法,但是有几点需要解决:
第一,财政贴息资金的来源。在原有财政收入不变的情况下,这种贴息无疑会增加财政负担,尤其是政府在零地价建设公租房的情况下,贴息又成为一项新的持续性支出。
第二,财政贴息需要银行的支持和认可。银行对公租房积极性不高,主要是对还款来源有担忧。公租房的还款来源只有租金收入,而且租金收入很低、项目期限也很长,商业银行的资本金投入进去之后很难快速回笼。
第三,在国家银根紧缩的情况下,对公租房信贷的优惠政策难以落实。2011年9月,国务院办公厅发布的 《关于保障房建设和管理的指导意见》中称,公共租赁住房建设贷款利率下浮时其下限为基准利率的0.9倍,贷款期限原则上不超过15年。事实上,在银根收紧的2011年,一些参与保障房建设的中小银行很难给予利息的优惠。
为此,利用好财政贴息的信贷政策,一是要合理调整地方财政收支的政策和结构,做好公租房贴息的财政支出计划;二要统筹解决好公租房管理运营的收租和收益问题,确保银行贷款的本息;三是为地方融资平台和中小银行参与公租房信贷提供特别的优惠。
三、探索公租房贷款担保或保险机制
国内保障房建设还未形成健全的投融资机制,现金流和还本付息方式也还在摸索阶段,这些问题不论是在间接融资还是直接融资中都是存在的。
为此,可以考虑学习发达国家的成熟经验,研究建立一个支持保障性住房消费的信贷担保体系。早在1934年,美国就颁布了《国民住房法》,确立了一个由政府主导的抵押贷款保险制度,由联邦住房管理局(FHA)承担主要的贷款担保职能。与商业性的抵押贷款保险不同,由FHA等政府机构提供的贷款保险设有信贷上限,其目的是通过政府担保来减少中低收入家庭在首次置业时的首付压力。在我国建立公共住房管理局之后,可以赋予该局作为住房保障的政策性信贷担保机构的职能;同时,还可以在各省市的国土建设部门对口设立相应的住房信贷担保机构,接受国家公共住房管理局和地方政府的双重领导。
遵循“政府主导,多方参与”的办法,减轻政府投资的压力。地方政府可引导金融机构优先支持保障性住房建设。通过银行贷款、发行理财产品等方式,创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押等组合型担保方式。鼓励金融机构发放公共租赁房长期贷款,支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金。另外,可通过土地优惠、税收减免等政策,引导社会资金投入保障性住房建设,并呼吁社会各界伸出慈善之手,捐赠保障性住房建设资金。
2010年9月3日,中国保险监督管理委员会允许保险公司在房地产最多投资其资产的10%。倘以2010年7月底4.57万亿元的保险总资产计算,则约有4500亿元资金可流入房地产行业。所以,保险业也有可能成为保障性住房的重要资金来源之一。
就实践中来看,一般性动员民营投资参加公租房建设,可能性很低。北京市2011年投建的许多公租房项目都是由开发商持有。由于公租房利润回报周期太长,由此造成上亿元的资金占用,对公司财务造成一定压力,使得开发商在遇到配建公租房项目的商品房用地时,都显得十分慎重。近年来,由于拆迁费用、原材料和人力成本的大幅上涨,开发售价偏低的保障房利润非常微弱,在政府主导的公租房项目建设中亦面临压力。事实上,北京市场较早涉足保障房建设的远洋、住总、首开等大型企业至今都还没探索出盈利模式。民营企业投资参与此前已有先例,同样因为投资回收期过长等因素,使得民间投资参与积极性不高。
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