经济改革与宪政转轨

　　例1：俄罗斯的宪政转轨

　　萨克斯和皮斯特（Sachs and Pistor， 1997， P3-5）指出，在俄罗斯缺乏法治传统，在1992年1月到1993年10月的转轨第一阶段里，改革是在旧的共产党政权下实施的，在这个期间，由三个重要支柱：价格和贸易自由化、稳定化、私有化构成的经济改革开始进行。从一开始，所有这些措施依然不完备，甚至它们的一些在此期间失败了，改革受阻与缺乏宪政秩序相关联：政府常常缺乏政治和宪政的手段来实施改革，尤其面对着来自苏 联时代最高苏维埃根深蒂固的反对，同等重要的是，政府缺乏对它自身行为的宪政约束，以至于许多改革的机会被官员的滥用职权和腐败破坏掉了。

　　例如，稳定化的失败，能直接追溯到俄罗斯中央银行的行为；它发行了巨大的通货膨胀信贷，信贷的激增主要在苏联联邦银行的首脑，在1992年6月被任命为中央银行主席之后发生的。1992年到1993年间，俄罗斯中央银行以通过强加在全社会的通货膨胀税提供资金转移的方式。把国民收入的巨大比重（也许有1992年GDP的40%和1993年GDP的20%）转移到关键压力集团、政府和银行的政治宠儿以及首脑官员的各个密友手中。银行的帐目无法审计，无法追查的资金大量流失。

　　产生改革过程的所有这些扭曲的共同因素是政府决策和行政缺乏法治。程序是因人因事而异，不透明的，时常是腐败的。公民社会太软弱而不能给予重要的制衡压力，因此大多数滥用权力的事件未受制止。制定决策不是被普适的一般法律规范所指导，而是迎合特定的企业和压力集团的特别需要。

　　第一阶段经历了把这个国家带到内战边缘的政治权力斗争的爆发。第二阶段，从1993年10月直到目前，经历了在第一阶段获利最多的那些人的政治和经济势力的巩固。这种巩固伴随着如果不总是正式法律也是更有条理规则的治理，国家杜马在新规则下运作，选举按计划如期在1995年12月进行，另外，总统选举按计划在叶利钦的5年任期后举行。同时，许多深层次的宪政问题仍然存在，政府和总统机构的不同部门之间争夺行政权的斗争以一种新的，虽然少了戏剧性伪装的方式继续进行。1992年以后，总统机构成了宪政约束和公众监督之外的极大部分。

　　在俄罗斯，法治是否已经取得权威是一个难以回答的问题。尊重法治的国家通常具有以下特征：他们将政府权力在分离的部门之间分配，牢固确立宪法屏障后面的公民权利（特别地，正当的法律程序和法律的平等保护）；通过公平选举提供政治权力的有序转移（Sachs and Pistor，1997）把主权置于预设的法律约束之下，这影响国家公法和私法的发展。在这种约束下，任意的国家干预被最小化，作为一个调节者、税收管理人或者强制合同执行者的国家行为，变得公正并可预见。

　　改革司法制度，培训和（或）替换它的职员，用新法律代替现有法律都需要时间。尽管如此，更重要的是，是否对法治有明确的承诺。这样一个承诺的指标包括分权制衡、公民自由、独立司法和权力有序转移。法治不同于以法治国。前者以宪法司法（judicial review）为特征，宪法司法过程中政府（国会）立的法可能被判违宪而成为非法。一个没有宪政秩序的专制国家也可以搞以法治国。世界上有三个国家（英国，新西兰，以色列）无成文宪法而有宪政，其中英国是世界上最早和最成熟的宪政国家。但是世界上大多数国家有成文宪法而无宪政。

　　1991年以前，在俄罗斯几乎没有满足法治的特征，从1996年起许多重要的成就已取得，一部新宪法开始实行，尽管有人对它被批准的程序质疑，它显然建立起广泛的合法性。两次议会选举按这部宪法按时进行，也许最重要的是，总统选举已经进行，未成功的竞争者也认输（选举失败者不认输是宪政在很多国家失败的原因）。按宪政规则，通过公平竞争和平转移权力也已实现。

　　这些成就是显着的、真正重要的，我们也注意到俄罗斯仍然没有经历一个真正的和平政党轮替（叶利钦和普京可以说是属于同党），所以新宪政秩序最艰难的检验仍未见到。

　　新宪法承认权力的分离，但最近的一个检测显示出这些名义承诺的局限性。特别地，立法机关和行政部门之间的权力分割不清楚，最明显的是分配给总统的立法权力。总统可以通过命令统治，他的命令和法律一样有约束力。

　　值得注意的是，新宪法的大多数规定都经不起宪法学家的严格推敲。公民权利是天赋人权，应用作为抵御国家的防御手段的自由思想，似乎与俄罗斯宪法性质全然不同。用它的语言来说，国家把这些权利给予它的国民，但国家给予的东西，也可能把它拿回去。另外，宪法缺乏确定性的程序化保障条款来确保包括法律平等保护在内的公民自由的实现。俄国有很多为特定的个人或团体设计的特殊法。它们为税收豁免、个别私有化计划，以及对那些最受惠于总统命令权的人给予权利上的分配提供了法律根据，其结果，国家保留了大范围的专制，这不仅造成了不确定性，也提供了腐败滋生的土壤。这与法律面前人人平等和法律的非歧视性不相容。

　　格瑞和亨德利（Gray and Hendley， 1997）阐述了以法律为基础的私人交易的三个基本条件：正当的法律，健全的司法执法制度，以创造对法律和立法制度需求的激励为基础的市场。在与匈牙利商业法发展相比较的描述中，他们指出，有效的司法执法制度的发展，不仅在俄罗斯，在其他转轨经济里，也是最难完成的任务。然而，俄罗斯仍不能提供以法律为基础交易的第一条件：减少交易费用并能使私人参与者调动他们自己的合法权利的正当法律。皮斯特（Pistor， 1997）探讨了在私有化的开端缺乏一部有助于产权的发展和后私有化公司治理的发展的综合性公司法可能产生的影响。她不但从俄罗斯的立法传统，也从经济改革的过程中改革者作出的政策选择方面，探寻了后社会主义的俄罗斯颁布的法律规则的性质和质量，她论证说，综合性的立法改革被经济改革优先的主张所耽搁。经济改革以任意行政决策权为基础，这种行政命令对产权的发展和治理结构的发展往往有害。

　　萨克斯和皮斯特（Sachs and Pistor， 1997）认为与欧洲其他国家相比，俄罗斯法治的特殊国情论和缺乏经济自由的特殊国情论的根源很深。特殊国情论可追溯到1917年的布尔什维克革命之前，实际上，在亚历山大二世着手他的废除农奴制改革的尝试的十九世纪中期，特殊国情论已经有很大影响（由Owen，1997所描述）。特殊国情论能追溯回几个世纪，可能追溯到莫斯科公国的开始。

　　在莫斯科摆脱了两个多世纪的蒙古统治以后，法律扮演着一个与西欧相比显然不重要的角色。西欧法律的形成阶段在中世纪欧洲罗马法的应用，君主们和教皇对政治权威和立法权的争夺，文艺复兴和启蒙运动，只间接地与俄罗斯接触。也许同样重要的是，16世纪后，俄罗斯的东正教被归入国家权力。沙皇同时是国家元首和俄罗斯东正教的首脑，政教分离是西欧抵制权力集中在单个统治者手中的关键堡垒之一。中世纪的欧洲，教会与国家对于统治的权威、习惯法、政治合法性漫长的争夺在法律限定国家权力和增强政治道德的标准中扮演着基本角色。相反，在俄罗斯，斗争以教会从属于国家统治而告终。

　　宪政主义的好处与对灵活的、巨大的行政权力的需求之间的两难冲突（Hellman，1997）是俄罗斯的经济学家和政策制定者论战的焦点，这与中国双轨制减少既得利益集团抵制和使国家机会主义制度化之间的两难冲突类似，史莱佛（Shleifer，1994，1998）提出一个论据来支持俄罗斯的震荡疗法。与改革的渐进方式相伴的腐败，是赎买特权阶层的垄断权力的一种方式，然而，他接下来说，因为两个原因，腐败不是改革的一种有效方式：第一，基于腐败的不成文合同不容易执行，因为对于出卖政府官员的控制权的收益权没有合法的界定。第二，对腐败的容忍将产生创造政府官员更多控制权的激励。因此，开始实施改革最有效的方式是通过在东欧和俄罗斯见到的那种私有化改革去掉政府官员的控制权。但正如萨克斯和皮斯特（Sachs and Pistor， 1997）所表明，自由化和私有化改革的成功依赖于宪政秩序的转轨。

　　赫尔曼（Hellman，1997，P58）提供了在东欧和中欧增长绩效与宪法的通过之间相关的经验证据。这个结果不令人信服，因为宪政规则的转轨是一个非常复杂而漫长的过程。与美国独立战争和南北战争中宪政规则的转轨对于经济增长的短期负面效应相比，当前俄罗斯转轨困难并非偶然，也不能归咎于震荡疗法。但是由于俄罗斯缺乏任何法治传统，俄罗斯的转轨也许要比17世纪的美国转轨和19世纪的法国转轨更加困难。法国从旧王朝到新宪政秩序的转轨花了一个世纪，俄罗斯是一个庞大的、大部分是内陆的国家，且有着更不利于转轨的历史。

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