政府公共物业管理的模式与应用探讨

核心提示：服务型政府的主要内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制服务，提供社会性的公共服务与必要的公共设施。对城市公共物业进行规范管理、科学维护，充分发挥城市公共物业效能,是提升城市竞争力，促进城市整体功能优化的要求，也是政府公共服务规范实现的要求，是政府转变行政管理职能，贯彻科学发展观，落实民本理念和公共精神的要求。本文通过对政府公共服务实现过程中物业管理的现状和作用进行初步分析，对市场经济下政府规范提供公共服务及城市公共物业管理的模式与应用进行探讨。

一、政府公共服务的目的、形式和内容

在社会主义市场经济条件下，政府提供社会公共事务的管理，是为各阶层人民、各类经济成分服务的，为社会一切合法的利益集团与个人解除发展障碍，从宏观利益出发，调节全社会经济活动。其主要职能是向市民提供适度有效的公共产品和公共服务(城市基础设施建设与维护、城市公共物业的管理、环境治理与环境保护等)，政府对企业和市场的干预更多地表现为通过长远规划和政策的制订来引导经济发展方向，通过社会公益事业建设和大力发展社会中介服务创造优良的投资环境;通过健全法制和强化监督来保障合法利益和防范市场风险。政府用市场手段提供城市公共物业管理维护服务，不直接参与竞争、参与生产，在城市建设和管理中，政府充当“裁判员”而不是“运动员”。

城市公共物业是政府进行公共建设的产物，也是政府提供公共产品的主要形式之一。从广义的角度讲，城市公共物业包括城市各类基础设施，如市政道路、桥梁、管网和城市绿地、公园、游园、广场、景(节)点、路灯、公厕、垃圾转运站(房)、水利设施、停车场、农贸市场、公共标识建筑、纪念碑等。城市公共物业管理主要是应用公共行政学理论、城市管理理论、可持续发展理论，对城市公共物业实施管理和维护，是以社会效益、经济效益、环境效益、生态效益并重为目标的一种物业管理类型。

二、目前城市公共物业管理模式

从目前城市公共物业的管理主体来看，各类城市公共物业是由政府组织投入建设的，其受益者既包括广大市民，政府也会从公共物业的使用配套和保值增值获得财政长远的利益。同时，优良的城市环境、完善的公共物业也会吸引外部资金的投入，有利于本地经济的增长。因此对城市公共物业进行管理维护，是各级政府城市管理工作的一项重要内容。

城市规模的扩大和城市化水平的不断提高，要求不断提高政府公共服务水平和城市管理的质量，在城市发展的过程中，用发展的手段解决城市管理中出现的新问题，积极探索新的思路，通过改善城市环境，提升城市功能来实现政府公共服务，促进城市的整体升值。

现阶段城市公共物业管理的模式可概括为以下两种：

一是政府直接实施行政管理。政府对城市公共物业的管理实行大包大揽，由若干政府职能部门按各自行政权能分工对市政、园林、环卫、河道、路灯等城市公共物业实行归口管理，政事(企)合一，管干不分，各项管理维护费用、人头经费由政府实施全额拨付或差额拨付。

行政包揽模式作为计划经济体制下的城市管理模式，集管理、作业、执法于一体，责任不清，效率不高，缺乏活力，效果无法达到长效，有限的环卫资源得不到合理、充分的利用，政府城市管理职能受制于大量日常作业管理事务，无法积聚更多的社会资金投入城市建设等领域。这样一种模式，与现代化的城市管理要求不相适应，也与城市公共物业管理产业化发展相背离。

二是政府通过社会采购提供公共服务。按照“小政府，大社会”的政府机构改革总体目标，政府进行宏观管理，建立规则，维持秩序，各项具体的城市公共物业管理工作交由社会单位承担，政府改变“以费养人”的计划经济管理方式，而转变为“以费办事，出钱认效果”，进行“政府采购”。在城市公共物业的管理上，转变政府职能，通过引入社会化的环卫公司、市政公司、园林绿化公司等专业作业公司或综合作业的物业管理公司，实现管干分离，提供高效能的公共服务。

城市公共物业管理的社会化、企业化、市场化、产业化改革方向应该说在政府层面上已基本达成了共识，通过社会化的城市公共物业管理模式，可进一步强化政府的行政调控和管理职能，建立精干高效的政府管理队伍，建立多元化的公共物业管理和融资体制，提升城市公共物业的公共服务功能和效率。

三、城市公共物业管理的应用与发展趋势

加强城市管理，提升城市形象，是新世纪城市现代化建设和管理的紧迫任务。随着城市化进程的不断加快，建成城区的面积日益增大，市民对环境质量的要求越来越高，城市管理的压力越来越大。

现代化的城市管理要求建管并重、建管同步，要提高政府的城市管理质量和公共服务水平，政府应从原有的一些职能中退出来，做到该管的要管;不该管的不管，政事分开，管干分离，变具体，直接，包揽的城市公共物业管理为宏观、间接和监督管理。积极培育市场主体，强化公共服务意识，坚持依法行政，保证城市管理的法制化，规范化。

城市公共物业的管理作为政府城市管理和公共服务的延伸和深化，通过社会化运作的形式，可最大限度的发挥城市基础设施的功能和效益。目前，北京、上海、广州等城市已先后采用了社会化、企业化管理的形式来实施对城市公共物业的管理。

根据各地区实际情况来看，城市公共物业的社会化管理有以下两种发展趋势：

一是“条”状管理，即专业型管理。政府按原来的职能机构管理模式，分别选择专业化的环卫公司、市政公司、园林绿化公司等社会单位，对城区的城市公共物业进行社会化、专业化管理。各专业公司按照各自的职责范围，对城市公共物业的某一专项进行管理。政府转变职能，成为教练和裁判员。

城市公共物业的专业型管理强调“对口性”，体现“专业化”，与政府职能部门对接性强。如成都高新区从1996年起不再保留环卫、市政、园林绿化作业 队伍，而直接实施社会委托，成都高建环境卫生服务有限公司不仅在成都市接手124万平方米的道路清扫保洁任务，还在重庆承担了50万平方米的道路清扫保洁工作。

二是“块”状管理，即综合型管理，城市公共物业的区域综合型管理模式已在沿海一带悄然兴起，政府将某一处或某一区域的城市公共物业交由一家公司进行综合管理，各项专业管理的内容在综合管理公司内部进行协调、组织，将部分政府监督、检查的职能划到综合管理公司，增加城市公共物业管理检查监督层次，节约政府监督资源，提高政府城市管理效率和管理效能。

城市公共物业的综合型管理更强调“大环境”和“一盘棋”思想，强调物业管理、公共市政、公益事业、公共秩序、社会职责联动呼应，共同发展，更强调综合网络式扁平管理。如上海浦东进行的“三合一”改革，成都高新区在紫竹广场进行的综合管理试点等。